2013年2月5日，歐盟理事會提出一項立法建議，制定歐洲議會和理事會指令《關于運用刑法手段保護歐元及其他貨幣并取代理事會框架決定2000/383/JHA》，提議的指令對偽造歐元和其他貨幣的刑事犯罪與制裁作出最基本規定，并提出強化打擊偽造貨幣犯罪、提高案件調查偵破能力的規定。
一、發布背景
2000年歐元發行前夕，歐盟的立法機構——歐盟理事會未雨綢繆，頒布了一項框架決定《運用刑罰及其他制裁手段強化歐元發行保護以防范偽造》（2000/383/JHA），該決定是對《打擊偽造貨幣國際公約》（簡稱日內瓦公約1929）的重要補充，以法律形式規定了偽造貨幣犯罪的定義，要求各成員國確保對偽造即將發行的歐元紙幣和硬幣的犯罪行為，實施有效的刑事制裁，其中最高刑罰為8年以上有期徒刑。十多年來，上述框架決定在利用刑事制裁手段打擊偽造犯罪、保護歐元信用方面發揮了顯著的效用，但在實際應用中也確實存在一些問題：
一是刑罰標準不一。盡管2000年發布的理事會框架決定對偽造歐元的最高刑罰統一為有期徒刑8年以上，但對最低刑罰沒有作出明確規定，因此存在高低不等、罰則不一的情況，如塞浦路斯和瑞典未設最低刑罰，而希臘和盧森堡設定的最低刑罰高達10年，愛爾蘭和荷蘭則以罰金代替監禁。對于流通假幣的最高刑罰，大多數成員國的國內法規定和偽造假歐元適用相同的刑罰，但流通假幣的最高刑罰范圍跨度很大，在4-20年之間，而且沒有設定最低刑罰。這種寬嚴不一的狀態顯然會給犯罪分子以可乘之機，從打擊力度較的國家轉移到相對寬松的國家。在涉及到跨國打擊假幣犯罪活動時，不統一的刑罰標準也會影響各成員國之間的司法合作。
二是成員國之間的合作反假存在一定障礙。由于有效的調查工具諸如通訊攔截、銀行賬戶監控和其他金融調查工具在各國的實際應用存在差異，各國執法機構開展跨境調查和起訴審理時往往不能及時獲得支持，影響了辦案的進程。
三是現行司法程序影響了對假幣犯罪的預防。在假幣案件審理中，如果假幣不能及時送交主管當局進行分析，就會貽誤調整機具識別假幣的時機，導致假幣繼續流通。但是現行法律沒有規定在刑事審判程序結束前及時將假幣實物移交給主管當局，在實際案例中，有的司法當局甚至拖延數年才將假幣實物提供給金融機構或技術分析部門，這樣的假幣已經失去了借鑒防范的價值。
二、提議的《指令》特點
時隔12年，正值歐洲中央銀行第二版歐元紙幣公布圖樣之際，歐盟理事會又一次啟動立法提案工作，再次提出應用統一的刑法手段對流通中的歐元紙幣與硬幣實施有效、充分的保護，并且建議立法的形式由框架決定改為指令，使之具有更強的法律約束力。這顯然是從立法角度為即將發行的第二版歐元保駕護航。
與2000年頒布的理事會框架決定相比，提議的《指令》除保留前者大部分內容外，還根據現實需要增補了一些新內容：
（一）明確提出有關偽造貨幣的一般定義。制造和流通假紙幣和假硬幣是一種刑事犯罪。這一表述與2000年理事會框架決定相應條款相比，更進一步定義了偽造貨幣這一行為的法律屬性。
（二）明確要求各成員國使用有效的調查工具，提高跨境調查偽造貨幣犯罪活動的效率。提議的《指令》要求成員國警察和檢察人員在開展假幣案件調查中，充分利用調查其他嚴重犯罪活動時所使用的工具，包括通訊攔截，秘密監視，監控賬戶，同時把握好一定尺度以及犯罪特征與危害性。
（三）明確規定在刑事起訴進行中應當及時傳遞已收繳假幣實物，用于進一步技術分析，幫助有關部門提高識別流通中假紙幣和假硬幣的能力。
（四）首次明確設定以制造和流通為主要犯罪形式的偽造貨幣罪的最低刑罰標準。2000年決定中僅對制造假歐元作出了應判處有期徒刑，最高8年以上的規定。提議的《指令》按照罪罰相當的原則，根據涉案制造或流通的假幣金額與情節輕重，刑罰起始點分為高中低三類，其中涉案假幣金額在１萬歐元以上、情節十分嚴重的，最低刑罰為６個月以上，最高刑罰為8年以上；1萬歐元以下、5000歐元以上的假幣犯罪應判處有期徒刑，最高在8年以上；5000歐元以下、情節一般的假幣犯罪，可判處罰金。
三、提議的《指令》的意義
（一）統一刑罰標準，完善刑罰體系。2009年12月以后生效的《歐盟運作條約》第83條規定，針對跨境嚴重犯罪，歐盟可以通過有關刑法最低標準的指令。歐盟委員會提議的這個指令統一了假幣犯罪的刑罰起始點，除涉假金額在5000歐元以下、情節一般的假幣犯罪可處以罰款外，涉假金額在5000歐元以上、情節嚴重的假幣犯罪必須處以相應的有期徒刑。如該指令獲準通過生效后，歐盟各成員國除丹麥不參與指令實施，英國和愛爾蘭可以在指令轉化時做出選擇外，其他成員國可以實施超過指令規定的刑罰標準但不能低于該標準，否則將被起訴到歐洲法院。
歐盟委員會認為，刑罰標準是檢察官和法官對罪犯量刑的工具，應當包括最高與最低標準才具有完整性，因為在司法實踐中，最低刑罰更具有勸誡性，對于保護歐元更具有實際意義。對于那些受到偽造歐元誘惑的潛在罪犯來說，如果知道偽造和流通假幣可能會受到的懲處，犯罪沖動會在一定程度上受到遏制。
（二）擴大刑事保護的貨幣范圍。1929年多國簽署的《日內瓦公約1929》，是歐盟制定各項反假法律文件的法律淵源，公約要求各簽約國應當確保對偽造貨幣犯罪實施嚴厲的刑事打擊和其他懲治措施，并且提出非歧視性原則，要求各簽約國對本國貨幣以外的其他貨幣也實施同等保護。因此，對歐元的刑法保護擴展到其他貨幣有著充分的法源基礎。另一方面，歐元發行10年來，已逐漸成長為與美元抗衡的第二個最重要的國際貨幣，截至2013年，全球流通的歐元現金達9130億元，其中有1/4分布在歐元區外。對歐元的刑事保護必然涉及歐元區乃至歐盟內外各國之間、國際組織之間的合作互動。因此，對其他貨幣提供相應的刑法保護，也有利于國際間反假貨幣合作。
（三）把移交假幣實物提供分析與鑒別作為各國司法當局的法定職責。指令作為歐盟次生法的一種形式，是專門為協調各成員國現行法律不一致而制定的法律要求，各成員國政府有責任將本國的法律與指令取得協調一致，與指令有沖突的現行國家法律與實際慣例都應撤銷。2000年框架決定實施中，歐元區一些國家的司法當局在假幣案件審理中，存在著刑事程序結束后才將假幣實物交給有關國家紙幣與硬幣的技術分析機構的慣例，這一做法影響了銀行機構及時調整更新現鈔機具設備，對假幣實施有效的堵截。提議的《指令》將及時移交假幣實物明確規定為各國司法機構的法定職責，即使因判案作證需要不能馬上移交假幣實物，也應當為技術分析部門提供使用的便利。
（人民銀行南京分行 編譯）
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