金融部門評(píng)估規(guī)劃（Financial Sector Assessment Program，簡(jiǎn)稱FSAP）由國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行（以下簡(jiǎn)稱基金組織和世行）于1999年5月聯(lián)合推出，旨在加強(qiáng)對(duì)基金組織成員經(jīng)濟(jì)體金融脆弱性的評(píng)估與監(jiān)測(cè)，減少金融危機(jī)發(fā)生的可能性，同時(shí)推動(dòng)金融改革和發(fā)展。經(jīng)過(guò)逐步發(fā)展和完善，目前FSAP已成為國(guó)際廣泛接受的金融穩(wěn)定評(píng)估框架。
2008年2月，溫家寶總理在會(huì)見(jiàn)基金組織時(shí)任總裁時(shí)宣布中國(guó)將參加FSAP評(píng)估；同年11月，在二十國(guó)集團(tuán)（G20）華盛頓峰會(huì)上，胡錦濤主席與各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人一致承諾接受FSAP評(píng)估。為落實(shí)承諾，從國(guó)際視角審視中國(guó)金融體系穩(wěn)健性，2009年8月，我國(guó)正式接受基金組織和世行進(jìn)行中國(guó)首次FSAP評(píng)估1。兩年多來(lái)，相關(guān)部門按照工作部署，積極配合，圓滿完成評(píng)估工作。
一、中國(guó)FSAP評(píng)估概況
為做好FSAP評(píng)估工作，人民銀行會(huì)同外交部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、商務(wù)部、統(tǒng)計(jì)局、法制辦、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局等部門建立了相應(yīng)工作機(jī)制和工作原則，成立FSAP部際領(lǐng)導(dǎo)小組和部際工作小組，積極推進(jìn)我國(guó)FSAP評(píng)估工作。
積極做好初期準(zhǔn)備。FSAP評(píng)估工作啟動(dòng)后，人民銀行會(huì)同F(xiàn)SAP部際工作小組成員單位積極開(kāi)展各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，以提升評(píng)估效果。一是組織協(xié)調(diào)基金組織和世行中國(guó)FSAP技術(shù)訪問(wèn)團(tuán)來(lái)華，就擬評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行磋商，并針對(duì)FSAP問(wèn)卷、數(shù)據(jù)和信息需求答復(fù)（簡(jiǎn)稱FSAP問(wèn)卷）進(jìn)行培訓(xùn)。二是與基金組織和世行中國(guó)FSAP先遣團(tuán)簽訂《中國(guó)FSAP評(píng)估范圍備忘錄》，作為我國(guó)開(kāi)展FSAP評(píng)估的工作指引。三是高質(zhì)高效完成FSAP問(wèn)卷答復(fù)工作，為開(kāi)展FSAP評(píng)估提供翔實(shí)的數(shù)據(jù)和信息支持。四是研究制定《中國(guó)FSAP壓力測(cè)試實(shí)施方案》，對(duì)17家主要商業(yè)銀行開(kāi)展全面壓力測(cè)試，對(duì)銀行體系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和穩(wěn)健性進(jìn)行定量分析。
深入開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估。為全面了解中國(guó)金融體系，2010年以來(lái)，由基金組織和世行的官員以及來(lái)自其他國(guó)家財(cái)政、中央銀行、銀行、證券、保險(xiǎn)等部門和領(lǐng)域的專家組成的中國(guó)FSAP評(píng)估團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱評(píng)估團(tuán)）兩次來(lái)華開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，評(píng)估團(tuán)部分成員來(lái)華進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估和后續(xù)磋商，先后與國(guó)務(wù)院相關(guān)部門、部分地方政府、大型金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等舉行400余場(chǎng)會(huì)談，就中國(guó)宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)和金融體系脆弱性、金融監(jiān)管環(huán)境、系統(tǒng)流動(dòng)性和金融穩(wěn)定、金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融發(fā)展和金融服務(wù)可獲得性、應(yīng)急預(yù)案和危機(jī)管理安排等六方面內(nèi)容展開(kāi)深入交流和詳細(xì)評(píng)估?，F(xiàn)場(chǎng)評(píng)估會(huì)談使評(píng)估團(tuán)對(duì)我國(guó)金融體系有了更加深入、客觀的認(rèn)識(shí)和理解，為系統(tǒng)評(píng)估中國(guó)金融體系穩(wěn)定狀況打下了良好基礎(chǔ)。
順利公布評(píng)估報(bào)告。在FSAP問(wèn)卷答復(fù)材料和現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的基礎(chǔ)上，評(píng)估團(tuán)撰寫了一系列評(píng)估報(bào)告，主要包括《中國(guó)金融體系穩(wěn)定評(píng)估報(bào)告》、《中國(guó)金融部門評(píng)估報(bào)告》2 、《關(guān)于中國(guó)執(zhí)行金融領(lǐng)域國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則情況的詳細(xì)評(píng)估報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則執(zhí)行報(bào)告》）以及一系列技術(shù)文本和背景文本。人民銀行會(huì)同相關(guān)部門與評(píng)估團(tuán)就上述報(bào)告進(jìn)行了反復(fù)溝通和磋商，促使評(píng)估團(tuán)修改報(bào)告中的錯(cuò)誤判斷，對(duì)中國(guó)金融體系作出客觀評(píng)價(jià)?！吨袊?guó)金融體系穩(wěn)定評(píng)估報(bào)告》、《中國(guó)金融部門評(píng)估報(bào)告》和《國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則執(zhí)行報(bào)告》已在基金組織和世行的網(wǎng)站上公布，展示了近年來(lái)中國(guó)金融改革發(fā)展取得的成就和金融體系總體穩(wěn)健的形象，加深了世界對(duì)中國(guó)金融部門的了解。
二、中國(guó)FSAP評(píng)估結(jié)論積極正面
總體來(lái)看，F(xiàn)SAP評(píng)估報(bào)告從國(guó)際視角客觀評(píng)價(jià)了中國(guó)金融體系，充分肯定了近年來(lái)中國(guó)金融改革和發(fā)展的巨大成就，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)宏觀金融穩(wěn)定的影響進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并提出了有益建議，對(duì)中國(guó)提升金融體系穩(wěn)健性具有一定參考價(jià)值。
（一）中國(guó)金融改革取得顯著成就，金融體系整體穩(wěn)定
報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)金融體系近年來(lái)在商業(yè)化轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)財(cái)務(wù)穩(wěn)健性等方面取得顯著進(jìn)展，這得益于中國(guó)政府推出的多項(xiàng)重大金融改革及中央銀行和監(jiān)管部門的有效監(jiān)管。中國(guó)金融體系整體穩(wěn)定，金融改革進(jìn)展良好，金融機(jī)構(gòu)實(shí)力不斷增強(qiáng)，金融服務(wù)和產(chǎn)品日益多樣化，有力支持了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，中國(guó)金融體系尚存在融資結(jié)構(gòu)不均衡、商業(yè)化程度不充分、金融產(chǎn)品和服務(wù)覆蓋面不夠廣、養(yǎng)老金體系不完善、金融基礎(chǔ)設(shè)施有待改善等問(wèn)題。
短期看，中國(guó)金融體系面臨四方面風(fēng)險(xiǎn)：一是信貸迅速擴(kuò)張對(duì)銀行資產(chǎn)質(zhì)量的影響；二是表外風(fēng)險(xiǎn)敞口上升和銀行部門之外貸款的增加；三是房地產(chǎn)價(jià)格水平相對(duì)較高；四是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式導(dǎo)致的失衡加劇。
對(duì)17家主要商業(yè)銀行的壓力測(cè)試表明，受益于股份制改革，我國(guó)銀行內(nèi)控體系不斷完善、資產(chǎn)質(zhì)量不斷提高、資本普遍比較充足、流動(dòng)性狀況良好、對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)敞口的管理比較審慎，銀行體系對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)沖擊的緩釋能力較強(qiáng)，總體運(yùn)行穩(wěn)健。
（二）中國(guó)金融監(jiān)管高度符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則
《國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則執(zhí)行報(bào)告》報(bào)告共五份，分別對(duì)中國(guó)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、支付系統(tǒng)和證券結(jié)算系統(tǒng)執(zhí)行相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則情況進(jìn)行了全面評(píng)述，并提出了改革建議。報(bào)告認(rèn)為中國(guó)金融監(jiān)管高度符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，但需進(jìn)一步改進(jìn)，同時(shí)指出我國(guó)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資源仍然不足，應(yīng)當(dāng)充實(shí)監(jiān)管資源，確保監(jiān)管的有效性。
在銀行業(yè)執(zhí)行《有效銀行監(jiān)管核心原則》方面，監(jiān)管部門在完善監(jiān)管框架和強(qiáng)化審慎監(jiān)管方面取得顯著進(jìn)展，銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量和管理能力有所增強(qiáng)。但仍應(yīng)加大監(jiān)管規(guī)章和指引的落實(shí)和執(zhí)行力度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力，以應(yīng)對(duì)開(kāi)放和創(chuàng)新帶來(lái)的挑戰(zhàn)。
在證券業(yè)執(zhí)行《證券監(jiān)管目標(biāo)與原則》方面，監(jiān)管部門積極主動(dòng)實(shí)施證券市場(chǎng)監(jiān)管，在基礎(chǔ)制度建設(shè)方面取得明顯進(jìn)展，推動(dòng)了市場(chǎng)健康發(fā)展。但需進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律，統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，加大打擊市場(chǎng)操縱和非法投資行為的力度。
在保險(xiǎn)業(yè)執(zhí)行《保險(xiǎn)核心原則與方法》方面，監(jiān)管部門制定了全面的監(jiān)管框架，在信息披露與消費(fèi)者保護(hù)、保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)管理體系等方面成績(jī)顯著。但需進(jìn)一步加強(qiáng)償付能力監(jiān)管，限制償付能力不足的公司推出新產(chǎn)品。
在支付系統(tǒng)執(zhí)行《重要支付系統(tǒng)核心原則》方面，近年來(lái)，人民銀行對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)進(jìn)行了重大改革，為市場(chǎng)參與者提供了快速、高效、安全、可靠的支付結(jié)算服務(wù)，但在法律基礎(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)管理及系統(tǒng)管理等方面仍需改進(jìn)。
在證券結(jié)算系統(tǒng)執(zhí)行《證券結(jié)算系統(tǒng)建議》和《中央對(duì)手方建議》方面，過(guò)去二十年，中國(guó)證券市場(chǎng)交易量穩(wěn)步增長(zhǎng)，證券結(jié)算系統(tǒng)發(fā)揮了重要作用，但在結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)管理、治理和透明度、監(jiān)督和管理、跨境業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理等方面仍需進(jìn)一步改善。
（三）繼續(xù)推進(jìn)金融改革，維護(hù)金融穩(wěn)定
報(bào)告建議，為進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)金融體系健康穩(wěn)定發(fā)展，有效應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)金融改革。
加快金融體系市場(chǎng)化進(jìn)程。改善系統(tǒng)流動(dòng)性管理, 采取措施吸收過(guò)剩的流動(dòng)性。建立自由、靈活的外匯市場(chǎng)。更多地使用市場(chǎng)化貨幣政策工具，優(yōu)先選擇利率工具來(lái)管理信貸擴(kuò)張。明確區(qū)分政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的作用，不再利用商業(yè)銀行體系來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，代之以直接的財(cái)政支出和補(bǔ)貼、政策性銀行貸款和政府資助的開(kāi)發(fā)性信貸項(xiàng)目。此外，還應(yīng)促進(jìn)資產(chǎn)管理公司的商業(yè)化轉(zhuǎn)型。
完善金融穩(wěn)定和危機(jī)管理框架。在監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制方面，此次國(guó)際金融危機(jī)表明，分業(yè)監(jiān)管模式缺乏對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎管理，中國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，完善金融穩(wěn)定框架和機(jī)制。在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與防范方面，應(yīng)從系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性角度，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，明確金融控股公司的監(jiān)管職責(zé)，開(kāi)發(fā)早期預(yù)警系統(tǒng)。在危機(jī)管理方面，盡快建立存款保險(xiǎn)制度，增加處置工具，從而使“有序關(guān)閉”問(wèn)題機(jī)構(gòu)成為可行的政策選擇。
繼續(xù)加強(qiáng)金融監(jiān)管。中國(guó)金融監(jiān)管框架與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)高度一致，但為適應(yīng)金融創(chuàng)新和發(fā)展的需要，應(yīng)繼續(xù)提高監(jiān)管效率和反應(yīng)能力。應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)管范圍，強(qiáng)化系統(tǒng)性監(jiān)督，明確影子銀行體系的監(jiān)管政策，制定金融控股公司監(jiān)管框架。中央銀行和監(jiān)管部門應(yīng)高度協(xié)調(diào)，建立機(jī)制化的信息共享安排。銀行業(yè)方面，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)銀行的商業(yè)化改革，提升其風(fēng)險(xiǎn)管理能力，改變對(duì)抵押品的強(qiáng)烈依賴，建立具有前瞻性的信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法。證券業(yè)方面，應(yīng)進(jìn)一步完善法律和制度框架；降低處置問(wèn)題機(jī)構(gòu)的行動(dòng)門檻，及時(shí)進(jìn)行早期干預(yù)；加強(qiáng)對(duì)證券交易所的監(jiān)控，定期對(duì)其進(jìn)行全面現(xiàn)場(chǎng)檢查。保險(xiǎn)業(yè)方面，需進(jìn)一步強(qiáng)化償付能力監(jiān)管，完善市場(chǎng)退出機(jī)制，加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，逐步減少對(duì)保險(xiǎn)公司產(chǎn)品、分配和投資策略的直接干預(yù)。
加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施和完善法律框架。進(jìn)一步完善支付和證券結(jié)算系統(tǒng)，賦予相關(guān)規(guī)定更高的法律效力，充分保障支付、衍生品和證券結(jié)算的最終性。提高征信系統(tǒng)的覆蓋范圍和質(zhì)量。加強(qiáng)金融法律法規(guī)建設(shè)，改進(jìn)破產(chǎn)程序的法律框架，完善金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。提高會(huì)計(jì)和信息披露要求，加強(qiáng)金融教育，提高金融消費(fèi)者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)。進(jìn)一步完善反洗錢和反恐融資相關(guān)法律，對(duì)非金融業(yè)務(wù)和行業(yè)采取相應(yīng)防范措施。
拓寬金融市場(chǎng)和服務(wù)。進(jìn)一步推動(dòng)固定收益市場(chǎng)發(fā)展，包括實(shí)施更為積極的政府債券發(fā)行策略，發(fā)展多樣化的國(guó)內(nèi)投資者基礎(chǔ)，適度增加不同類型金融工具，提升市場(chǎng)之間的互聯(lián)互通。在多支柱養(yǎng)老金體系的基礎(chǔ)上，不斷完善養(yǎng)老金長(zhǎng)期投資策略，使投資范圍逐步涵蓋股票和長(zhǎng)期債券。建立個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，通過(guò)個(gè)人所得稅激勵(lì)或政府對(duì)低收入者的配套資金支持，使部分預(yù)防性儲(chǔ)蓄資金轉(zhuǎn)為養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。推進(jìn)普惠金融發(fā)展，改善融資可獲得性，擴(kuò)大金融服務(wù)覆蓋范圍。
報(bào)告指出，進(jìn)一步推進(jìn)金融改革對(duì)中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，應(yīng)合理規(guī)劃改革次序，在風(fēng)險(xiǎn)最小化的同時(shí)，促進(jìn)金融體系健康發(fā)展并維護(hù)金融穩(wěn)定。
總體來(lái)看，中國(guó)FSAP作為國(guó)際組織首次對(duì)中國(guó)金融體系開(kāi)展的全面、系統(tǒng)評(píng)估，幫助中國(guó)金融管理部門對(duì)金融體系和制度框架進(jìn)行了全面梳理，提出了許多有益的建議，有利于促進(jìn)中國(guó)金融改革和發(fā)展。
注：
1. 對(duì)發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體的FSAP評(píng)估由基金組織和世行聯(lián)合開(kāi)展，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的FSAP評(píng)估由基金組織獨(dú)立進(jìn)行。根據(jù)基金組織的要求，中國(guó)作為具有系統(tǒng)重要性的國(guó)家之一，今后將每五年開(kāi)展一次FSAP更新評(píng)估。
2. 《中國(guó)金融體系穩(wěn)定評(píng)估報(bào)告》和《中國(guó)金融部門評(píng)估報(bào)告》是廣泛涵蓋中國(guó)FSAP主要評(píng)估結(jié)論的總體報(bào)告?！吨袊?guó)金融體系穩(wěn)定評(píng)估報(bào)告》由基金組織撰寫，側(cè)重于金融穩(wěn)定分析；《中國(guó)金融部門評(píng)估報(bào)告》由世行撰寫，側(cè)重于金融發(fā)展分析。
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